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今年7月，住建部、財政部、國家發改委等三部委聯合發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，決定在全國范圍內開展特色小鎮培育工作，計劃到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮，引領帶動全國小城鎮建設。
進入10月，住建部公布了第一批中國特色小鎮名單，進入這份名單的127個小鎮由三部委共同認定。
其實，在部委層面的一系列動作之前，特色小鎮建設熱潮便已在各地陸續展開。如何避免特色小鎮建設在文件引導及政績驅動下，演變為盲目的造城運動？特色小鎮在發展過程中需防范哪些誤區？特色小鎮又承載著怎樣的使命？
《財經》記者專訪中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵，從概念、特點、建設等多個維度，探討特色小鎮的科學發展路徑，并提出具體建議。
李鐵表示，促進特色小鎮發展，核心問題是因勢利導，而不是政府包辦。但目前許多地方的做法，已背離了政策初衷。政府主導，實際上等于政府按照自己的主觀思維方式去創造市場，已經嚴重違背了市場規律。在多個地方已經出現的房地產商開發性投入，會大大提高特色小鎮的成本，把原有的產業“特色”變成了房地產一家獨大的“單色”。
發展小城鎮是必然規律
《財經》：新型城鎮化建設被視為挖掘內需潛力及實現現代化的必經之路，在新型城鎮化的發展過程中，小城鎮將發揮怎樣的作用？
李鐵：小城鎮是中國行政建制最底層的城市，全國有2萬多個鎮，5萬人口以上的特大鎮有883個，而這些特大鎮發展之初均是特色小鎮。目前浙江、江蘇、廣東有些特大鎮已經具備中等城市規模，最大的鎮人口已近百萬。
還有一些小城鎮深入到整個行政區域管理的末梢，相當于農村的服務中心，雖然沒什么產業，但是發揮了行政中心的作用，可以解決農村的基本公共服務問題，比如中西部地區的建制鎮即扮演了這樣的角色。
除此之外，特色小鎮也是以小城鎮為載體形成的產業集聚的空間形式，這種空間形式多以民營企業為主導。在國外，一些大型企業可以小鎮為依托，例如美國的波音、微軟等公司總部都是位于小鎮，不排除中國未來的特色小鎮也會承載一些大型企業和大學以及較大的事業單位等。隨著中國城鎮化的快速發展，中國特色小鎮的形式將會多樣化。
新型城鎮化推進的過程中要特別處理好發展、就業、發展模式轉型之間的關系，需以人為本實現可持續發展。同時不能僅僅發展大城市，目前有很多中低收入的創業者和農村的勞動力因大城市成本高而無法立足，小城鎮則給他們提供了生存空間。
從國際來看，發展中小城市是既有規律，我們目前特別要解決發展路徑選擇的問題，需給中小城鎮創造更多的體制空間。從這個層面考慮，一些計劃經濟分配的資源和要素不能全部集中到大城市。而且現在各地方在培育小城鎮方面管理過嚴、放權不夠，這些問題都需要解決，這樣才能為特色小鎮帶來活力。
《財經》：小城鎮在空間上是連接城市和鄉村的紐帶，特色小鎮的特色體現在哪里？其發育原理和本源是什么？三部委出臺特色小鎮文件的背景是什么？
李鐵：特色小鎮主要指有突出的產業特色且要素聚集的小城鎮，部分特色小鎮已經有相對較長的發展歷史。
上世紀80年代，以工業為主和以市場為主的兩類鄉鎮企業得以發展，這其中以市場為主導的鄉鎮企業則較為典型，并且比較有特點。例如浙江省內各地興起了各類市場，著名的有溫州永嘉橋頭的紐扣市場、臺州路橋的廢舊輪胎市場和湖州織里的童裝市場等。這些有專業特色的市場在當時就是特色小鎮，奠定了后來小城鎮發展的重要基礎。這些小鎮具有一定規模的產業、較高的財政收入和較高的人口聚集度，最后發展成為特大鎮。而進入21世紀以來，新形成的特色小鎮則體現了現代產業的特點，如互聯網小鎮和金融小鎮等。
2015年9月，中財辦主任劉鶴率隊到浙江調研宏觀經濟運行和特色小鎮建設情況。在重點考察杭州市余杭區夢想小鎮、上城區山南基金小鎮后，劉鶴指出，對特色小鎮印象最深的是處理好了政府與市場關系，政府為企業創業提供條件，大膽“放水養魚”，讓企業家才能充分發揮，這對中國經濟結構升級都具有重要借鑒意義。劉鶴表示，中財辦將繼續探索、調研，深入總結特色小鎮發展的情況以及取得的業績，并積極推廣。
2015年底，中財辦提交的《浙江特色小鎮調研報告》獲得中共中央總書記習近平的批示。
此后，特色小鎮培育得到多個層面的重視和推廣。
低成本是核心優勢
《財經》：相較于資源、公共服務更加完善和豐富的大城市，特色小鎮在吸引產業及勞動力方面有怎樣的優勢？
李鐵：目前很多城市有產業園區和創新空間，但一些特色產業仍然選擇在小城鎮落地，并得以發展，其核心原因是小城鎮能夠提供低成本的產業環境。
首先，小城鎮的創業成本及生活成本均比較低，例如租賃住房和辦公用房的租金成本低；其次是土地成本低，小城鎮大多是集體土地，在這里創辦企業的土地價格遠遠低于大城市；然后則是管理成本低，主要表現在小城鎮的政府基本上對于特色產業都給予了扶持政策，幫助創新的企業家解決各類發展中的難題，行政成本較低；再有就是消費水平低，特色小鎮最初聚集的多為創業者，消費水平過高的話則創業者無法負擔，而且也會抬高雇傭人員的費用。以上因素會吸引類似產業的創業者到某一空間聚集、互相交流，如此一來，他們之間的交流成本也會降低，在這個過程中就會形成產業聚集。
回顧上世紀80年代江浙和廣東等沿海發達地區興起的特色小鎮，不難發現，為什么在經濟發展水平最高的上海，其工業企業并未輻射至郊區形成特色小鎮，反而帶動了長三角江浙一帶小城鎮的發展；同理，北京周邊也沒有太多產業特點鮮明的特色小城鎮。這主要是因為當年的計劃經濟體制下，直轄市的行政成本過高，導致產業向遠離城市中心的周邊省份的農村和郊區擴展，以回避過于嚴苛的行政成本。
《財經》：小城鎮作為產業發展的新興載體，未來地位或將舉足輕重，在這一前提下，政府能夠通過規劃來引導特色小鎮的發展嗎？
李鐵：城市的興起并不是規劃出來的，特色小鎮也是如此。規劃師沒有能力精確判斷某一個地方將來的發展方向。這是因為企業家的創業方向取決于人的創新能力，而人的創新能力有一定的隨機性。這其中涉及到產業特點和大城市的產業關系，包括一個地方的產業慣性、區位條件、人才結構、交通狀況以及創業成本等，只有具備了這些條件，才有可能形成產業聚集。
一般來說，創業者不會選擇特別偏遠的地方聚集，因為他們要把流通的成本納入進去，需要考慮到形成產品的消費，與研發相關的企業進行溝通。但是也有特例，是否能夠形成特色小鎮，也和當地所具備的人才結構有關系。舉個例子，溫州的橋頭市場位于永嘉縣的山區，當年交通不便，十分偏遠，有很多人外出經商，在這個過程中，有人發現紐扣生意有利可圖，于是他們就利用當地極低的成本，建起一批紐扣生產企業，再向全國批發銷售，從而形成一個特色市場。從這點看來，特色小鎮的發育，也具有一定的隨機性。
事后總結，特色小鎮的形成具有幾個必要條件：區位條件、人才、成本，特色小鎮的發展大部分不能通過行政方式進行安排。
上世紀90年代，當時的國家體改委主任李鐵映講過一個故事，給我留下了很深的印像。80年代他曾任遼寧海城縣委書記，轄區有一個西柳服裝批發市場，從70年代末開始萌芽，到80年代時已經發展得紅紅火火。李鐵映當時覺得，縣城的條件那么好，為什么要到十幾公里外，交通不便的西柳搞市場？于是，他動員縣里有關部門在縣城建了一個市場，設施很好，也制定了很多優惠措施。但過了半年仍然沒有人來，小販們還是去西柳經商辦企業。通過這件事，李鐵映感慨之余，總結了一句話：“市場要遠離政府”。經過多年的發展，西柳從當年一個特色小鎮發展成今天的特大鎮，人口已達到十幾萬人。
從這個故事中可以看出，市場與政府考慮問題的方式和角度是不一樣的。
特色小鎮不應由政府主導
《財經》：目前，各地開展了建設特色小鎮的熱潮，力圖在短時間內打造出本地的特色小鎮，怎么看待這種現象？參照以往經驗，特色小鎮的發展需要怎樣的外部要素及有什么規律可循？
李鐵：在推動特色小鎮發展的過程中，最重要的是應正確認識城市的發展規律。中國的城鎮化發展到現在，房價地價在不斷高漲，這促使一部分人開始往成本較低的地方遷徙。我們在政策制定方面和尊重城市發展規律方面，其實是有經驗可循的，這在一定程度上可以避免重復的錯誤。
從浙江的經驗來看，無論是發端于上世紀80年代的特大鎮，還是增加了現代經濟特色的新興小鎮，如互聯網和金融小鎮等，其發端都具有共同點，那就是以市場為主導，低成本，政府搞好服務和支持。
特色小鎮有一個重要的特點，其產業完全是按照市場規律發展起來，自發形成的，并不是由政府推動。市場規律與低成本及要素的聚集有直接的關系，市場會根據企業家中先行者的選擇和號召能力來自動向某一個空間聚集，這是產業聚集的重要原因，也是市場的選擇，這一點需要特別注意。
此外，特色小鎮的培育需要一定的發展時間和空間，過去形成的特色小鎮一般都經過了十幾年至幾十年不等的發展時間。這是因為創業需要過程，企業的成長發育需要通過時間的累積來形成經驗和特點，這也是我們在研究特色小鎮時需要特別注意的一個規律，短時間內要求出成效的目標是不可能實現的。
還需要注意的是，在特色小鎮的發展過程中，政府的任務應該是引導及強化服務。浙江有很多已經非常成熟的特色小鎮，在這些小鎮的發展過程中，地方政府在提供土地、改善基礎設施和解決水電交通等問題方面，均態度積極。未來仍應該遵循這樣的經驗，比如，一些地方希望發展互聯網小鎮，那么政府就應該下功夫提高當地互聯網方面的基礎設施，只有幫助特色小鎮的發展營造一個較好的外部環境，才能使特色小鎮更好地成長。
我們在調研中發現，有些地方在推進特色小鎮建設時，政府的力度過大，紛紛制定了高規格規劃，在管理、發展目標上都提出了過高的要求，導致開發建設成本過高。如上面我所分析的那樣，這將會使小城鎮失去低成本這一核心優勢，特色小鎮就難以發展起來。在特色小鎮的培育過程中，政府的職能定位應該轉型，觀念也應該調整，更好地處理管理與服務之間的關系。
我們培育產業經濟的時候一定要尊重市場，如果把行政的、計劃的思維帶入小城鎮的發展過程，存在過強的政績要求，則小城鎮的發展是不可能成功的。總而言之，不能過于放大政府的作用。
《財經》：特色小鎮的建設需要公共服務和基礎設施的投入，一些地方為此成立了發展基金，這樣有助于加速特色小鎮的培育嗎？這種政府主導下的支持是否有效？
李鐵：特色小鎮在發展初期，無論是由政府還是企業投資，均面臨如何獲得回報的問題。小鎮的創業者在創業初期利潤較低，短時間內沒有辦法回報這種投資。而如果政府支持企業的建設，實際上會使企業喪失發展的動力，造成企業對政府的過度依賴。從這一角度來看，政府不應該過多地干預企業的創業過程。而且所謂產業的形成過程中，也會有大量的風險，企業的失敗率也會很高。但這是市場的規則，如果政府的投入干預到企業的發展進程，也會造成政府資金投入的失敗導致嚴重的浪費。因此應該將投資行為回歸市場，由市場和企業家自動生成特色小鎮建設的基金，進而對特色小鎮產業的發展和企業家進行選擇性地支持。這是按照市場原則、市場的成本和收益來考慮問題，這樣成功的概率會比較高。待小鎮發展到一定規模后，政府則可以改善特色小鎮的融資環境，通過政府的投入完善基礎設施建設和服務，而不是越俎代庖，去做市場應該做的事情。
防止借“特色小鎮”開發房地產
《財經》：當下，許多房地產商也加入到特色小鎮的建設中去，這是一個可行的做法嗎？會帶來怎樣的影響？
李鐵：目前的一個突出問題是，一些地方政府紛紛動員房地產商主導開發特色小鎮，很多政策幾乎是促進房地產發展的翻版。另外，還有一些地方的做法是將原來的產業園區模式復制到了小城鎮中，這只是在形態上做了一個改變，不但難以實現預期中的發展模式，而且會面臨產業園區模式遭遇的各種問題。
房地產商趨向于去小城鎮發展，一個主要原因是三四線城市的房地產難以去庫存，且拿地成本較高，而一線城市的土地日漸稀缺，供應量減少，拿地較為困難。于是一些房地產商看中了小城鎮，在這里他們以相對便宜的價格拿到土地，以發展特色小鎮的名義行房地產開發之實。而特色小鎮的發展過程中，一旦引入房地產，由于成本的拉高，特色產業則難以實現發展，最后會演變為房地產“一業獨大”。
當然，房地產也是一個產業，但參照國內特色小鎮的發展經驗會發現，沒有任何特色小鎮是在發展房地產的基礎上發展起來的。比如，起源于上世紀80年代的浙江和廣東諸多特色小鎮，就沒有一個是在依托房地產的情況下發展起來的。其中的道理很簡單，房地產先行，一定會托高小城鎮的各項成本，在房屋租金高漲形勢下，對其他各種特色產業只會形成擠出效應，而不會實現吸聚效果。
而且，當前中央提出培育特色小鎮的思路，其根本出發點是希望回歸以實體經濟為主導的發展模式，以給實體經濟創造更多的空間。在這一背景下，追求以房地產為主導的特色小鎮，并不符合政策思路和方向，也無助于城市和經濟發展模式的轉型。
我們希望，在全國推出一批能夠按照市場規律、按照低成本的原則來形成的特色小鎮作為載體，通過降低各項成本來促進創新企業的產生，帶動未來實體經濟的發展，這是提振經濟發展的一條路徑。當前的大城市正轉向以服務業為主導，傳統的制造業面臨外遷等壓力，如果在低成本的小鎮上，能夠生長一批新興產業的載體，實現產業轉型，將會是一種有力的探索。
《財經》：對于特色小鎮培育有哪些具體建議？
李鐵：總結全國特色小鎮的經驗，特別是浙江的經驗，其實質就是如何處理好政府和市場的關系，如何最大限度降低創新企業和市場主體的發展成本，如何激發中小企業家的活力，如何營造特色小鎮發展的軟環境。具體來說，就是通過什么樣的辦法解決特色小鎮的用地問題；如何吸引人才在特色小鎮集聚；如何因地制宜制定改革措施等等。
比如，可以考慮在特色小鎮率先進行農村集體土地管理制度改革，鼓勵集體和農民的宅基地以及建設用地參與特色小鎮開發，降低征地成本。
再者，可以試驗小塊土地拍賣方式，不管征收土地還是集體建設用地都不再引進大規模的房地產公司開發，而是把土地分成幾十平方米和半畝地或一畝地，直接賣給中小投資者，使得他們在購買土地使用權后，能夠做興辦置業的長期打算，帶動服務業品質提升和實業發展。拍賣小塊土地的使用權，等于為中小投資者的投資提供了最好的方向，同時也遏制了大房地產公司的無限擴張。
我們曾經詢問中小投資者愿意買房還是買地，大多有投資興趣的人都愿意買地。如果小塊土地以拍賣使用權的方式在特色小鎮推廣，可以大大緩解中小投資者無處投資的壓力，緩解資金集中于房地產和股票市場的壓力，最重要的是通過將資金注入實體經濟，帶動特色小鎮的發展。
*本文轉載自微信公眾號“財經雜志”（ID：i-caijing）。
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