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1、現象：景區門票價格的地域性差異

繼2018年6月發布《關于完善國有景區門票價格形成機制  降低重點國有景區門票價格的指導意見》后，2019年3月14日國家發展和改革委員會（以下簡稱“國家發改委”）又發布了《關于持續深入推進降低重點國有景區門票價格工作的通知》，要求更大范圍、更大力度推進重點國有景區門票降價，對2018年已經降價，但降價不到位、高定價大折扣等問題仍然突出的景區，要推動進一步門票降價。與其他國家相比，我國景區門票占居民人均月收入一直處于較高水平，以美國黃石公園、法國盧浮宮、日本富士山為代表的多數景區門票一般低于國民人均月收入的1%。2018年我國居民人均可支配月收入為2352元，而高于100元的國有重點景區門票卻不在少數（國家統計局，2019）。有人常常用美國迪士尼樂園的門票票價來論證國內景區門票并不貴，但這不可比，迪士尼是“無中生有”，由企業投資建成，純粹屬于市場行為。可比的是美國黃石公園，黃石公園對一部7人座的汽車收費25美元（筆者1996年游覽時是7美元），每人不到4美元，且一票可以同時在黃石公園及大堤頓國家公園任意游覽7天。高門票被視為制約國內旅游發展的重要因素，降低票價也一直是旅游業可持續發展的重要內容，但目前來看情況仍難改善。

筆者通過整理中國世界遺產名錄中或近幾年開發的具有代表性的重點景區2018年降價后的門票價格，發現門票居高不下的情況并非普遍存在于全國所有重點景區，具有明顯的地域性差異。相比于東部發達地區，欠發達地區的景區門票即使經過國家發改委的敦促降價后仍然居高不下，“一令難行”的情況在偏遠欠發達地區更為明顯。對比多個位于我國東部發達地區的零票價景點，位于中西部地區的重點景區門票降價后仍然超過100元，部分景區門票加上必須的景區交通后已突破300元（表1）。

高票價的背后是我國景區典型的“門票經濟”，如張家界單純的門票經濟即占了總營收6成以上（張家界旅游集團股份有限公司，2019）。許多封閉式景區的“門票經濟”來源不僅只限于門票銷售，還有景區客運業務（包括區間車、索道等）收入，后者雖也是營收主導，但并不屬于國家發改委要求降價的部分。如表1所示，不少景區的區內客運價格都已接近或超過門票票價，并一舉成為景區利潤最高的業務。如2017年四川峨眉山景區的門票業務利潤為1.54億元，而客運索道業務的利潤達2.15億元，毛利率達74.01%（峨眉山旅游股份有限公司，2017），明顯高于門票業務。此外，部分地勢較為平坦的旅游區往往也打著“保護環境”“為游客安全”的旗號，特意將游客中心修建在離景點較遠的區域，使得乘坐區間車成為游客的必選項。如進入新疆喀納斯的游客就必須在距離景區換乘中心約29千米處的游客服務中心購買高價的區間車票，乘坐區間車方能進入景區。這種千方百計提升門票經濟的做法在我國尤其是中西部的景區中并不少見。

有些國寶級且空間有限的景區（如故宮博物院），無法承受降低門票或免門票后帶來的承載壓力，這也恰恰成為了某些景區前些年提高門票的“借口”。游客量與門票高低確實有負相關關系，但在實踐中門票的價格彈性往往并不大。某享受西部政策的中部著名景區，曾經為提高門票價格召開聽證會，漲價理由是為了控制游客量進而保護景區。門票提高之后，景區游客量不但沒有減少，還逐年上升。某些專家在論證高門票的合理性時認為游客在旅游過程中，機票住宿費花費如此多，幾百元門票算什么？這些論證的專家往往并不是購票人群。再比如故宮，門票如果從60元提高到100元，景區游客量的變化同樣也不會太大。控制景區游客量，更有效的方式是采取門票限額預約制，如西藏布達拉宮采取每天限定發售2300張票的措施，即有效保護了文化遺產，控制游客量并不能作為漲價的理由。

重點國有景區大部分是國家級風景名勝區（相當于美國的國家公園），這是一種公共產品，不是一般的商品。它具有資源獨特性基礎上的壟斷性，不能說“只要進入市場，就應該以市場經濟的法則來對待門票價格問題”。我們國家的重點風景名勝區一直以來實行的是屬地管理原則，地方政府，特別是經濟相對不發達地區政府從自身的利益出發，往往采用高門票策略。國家發改委代表國家要求降低門票，是對過去屬地管理體制下門票過高的一種自上而下的糾偏，也可以認為是未來實施國家公園管理體制的一種前期工作。其正當性在于：國家是為全體公民的利益而管理自然資源。我國《憲法》第九條規定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。因此，國家對自然資源的所有其實并不是權利，而是權力。從國家財產制的創設目的的角度來看，這種權力是管理權，即通過管理自然資源實現公共福利。從這個意義上而言，國有景區本質上屬于公共物品（左冰，2018）。

國家發改委推動重點國有景區門票的調價應該被支持，這是解決“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的系列舉措之一，也是為了倒逼景區擺脫“門票經濟”依賴，助推地方向“產業經濟”轉型。 

杭州西湖景區自2002年取消環湖景點門票后，帶動了整個杭州的旅游發展，實現超4倍的旅游收益。降低門票是國家戰略，但從多數景區的降價力度來看，地方對于景區降價的意愿卻相對很低，尤其是部分社會關注度較高的景區普遍存在降幅較小情況，門票的定價及降價力度為何會存在地域性差異？“門票降價一令難行”的情況為什么在經濟不發達的偏遠地區更為普遍？

2、旅游發展模式的區域性差異

門票出現地域性差異首先與旅游發展的區域性差異相關。經濟發達程度不同，旅游發展的邏輯也存在較大差異。用弗里德曼的“核心-邊緣”理論來看我國的區域發展，中西部欠發達地區作為“邊緣”地區，與“核心”地區相比缺少資金、人才、知識技術、創新等重要生產要素，在全球化過程中往往難以依靠這些生產要素實現傳統產業轉型或發展高附加值的現代服務業（保繼剛，2014）。而旅游業則因進入門檻低、資源導向強，往往成為擁有壟斷性旅游資源的地區爭取資金流入和發展機會的較佳選擇，如新疆喀納斯景區、西藏雅魯藏布江峽谷等。此外，相較于產業結構多元的“核心”地區而言，旅游業在邊緣區域的經濟發展中往往扮演著引擎作用。但相比于發達地區發展旅游的水到渠成，欠發達的偏遠地區發展旅游更像是孤軍深入。這類地區位于核心的邊緣，為了引進客源、資金和人才，在發展旅游的同時往往需要完善旅游發展的配套設施，如基礎交通設施、市政公共設施、餐飲接待設施等。這類基礎設施由于具有投資額大、回報周期長、且回報率低的特點，往往難以吸引到產業資本，因而只能由地方政府或國企對其進行投資建設。除了部分財政撥款外，地方政府和政企合作開發公司要以財政資金、貸款等方式獲取投資基金，在付出較大管理成本的同時還需承擔較大的財政壓力。相對于具有多元產業結構的發達地區，偏遠欠發達地區在旅游上的投資成本要大得多。

3、現有稅收體制下的財政收入差異

在門票經濟的地域性差別中，另一個重要的原因就是不同地區稅收結構的差異。稅收收入是地方政府履行事權、提供公共服務的基礎。“核心”區域經濟發達程度較高，產業結構多元化，規模經濟成熟；相對而言，上述以旅游業為主導產業的“邊緣”地區，受區位、信息、資源等要素阻礙，經濟發展模式較為單一，經濟發展規模較小且效益較低，這就造成了“邊緣”地區稅基較小且稅收來源單一的問題。再看旅游業相關稅收的地域差異，欠發達地區由于規模經濟較不成熟，除景區公司外，參與旅游經營中的往往是當地的小微企業。而我國在中央及地方層面都有支持小微企業經營的多項稅收優惠政策：財政部規定對月營業額2萬~3萬元（季營業額6萬~9萬元）的營業稅納稅人免征營業稅（財政部，國家稅務局，2014）。部分地區為扶持小微企業發展，不斷調整營業稅起征點，如2017年陽朔再次將小型微利企業的年應納稅所得額上限由30萬元提高至50萬元（陽朔國稅局，2017）。此外，西藏等西部地區還對當地鼓勵類產業的內外資企業給予稅率優惠，2011—2020年統一執行西部大開發戰略中15%的企業所得稅，其中，部分重點扶持的項目還可享受免征5年企業所得稅的優惠（西藏自治區人民政府，2014）。這類享受稅收減免優惠的小微企業涵蓋了旅游業中餐飲、住宿、交通等方方面面。而受制于當地人口素質和企業法律意識等問題，合理征稅面臨的阻礙也相對較大，游客在景區當地的多項消費也難以合理入稅。

地方政府背負的財政壓力需要通過財政收入達到平衡。目前，我國依托公共資源建設的景區所有權、管理權和收益權都歸地方政府所有，只有故宮等少數景區的所有權、管理權和收益權歸中央政府所有，因此門票收入的一部分屬于地方政府的非稅收入。非稅收入作為預算外收入一般可以由政府自由支配，用于投資基建等方面。此外，門票及景區客運營收的增值稅也是地方政府相對穩定且有保證的稅收收入。

因此，在稅源單一且不穩定的前提下，“邊緣”地區旅游城市政府會對門票經濟寄予厚望，其對門票經濟的依賴程度也高于發達地區。

實際上，在稅收制度較為完善的發達國家，稅率的界定以及消費入稅等方面都已建立起成熟的體系。如加拿大各省可自行確定省內稅率，并將確定的稅率寫入成文法律。而當地的餐館、酒店等服務提供方的報價均采用稅前報價方式，最終的消費總價格還需包含稅前價乘以稅率的應納稅額。消費稅的方式明確了游客應繳稅費的額度，實現了旅游過程中各項消費活動的完整入稅，進而保證了政府合理的稅收收入。

各地方的財政能力是地方政府履行其事權、提供基本公共服務的基礎，如果地方政府通過正常稅收能獲得充足的財政收入，進而滿足城市建設、社會福利等需要，自然不會挾景區資源以漲票價。面對輿論對高票價的批評與國家層面的督促，地方政府也希望能盡快實現旅游轉型。但對于欠發達地區的景區，如果政府不能夠得到合理的補助，擴展稅收來源，而僅僅讓景區降低票價的話，那降價不實的情況依舊會持續。

4、旅游回扣激勵差異

對于旅行社和眾多OTA平臺來說，高門票還意味著高回扣，這關系到旅行社組團和OTA宣傳的積極性。在表1所示景區所在目的地中，北京、上海、杭州等發達城市所承擔的城市功能相對多元，具有較強的向心作用，且人流量大，對于旅行社的依賴程度較小；而西藏、新疆、云南等偏遠目的地雖具有壟斷性的旅游資源，但由于遠離人口核心區，人流量相對較低，旅游發展對于旅行社的依賴程度則相對較高。在保證收支平衡的前提下，景區為了吸引更多的組團游客，也不得不維持高票價以滿足旅行社的回扣需求。旅游回扣伴隨著中國旅游發展的數十年，已經成為行業從業人員之間心照不宣的潛規則。云南省在眾多偏遠目的地中脫穎而出，除了擁有壟斷性的旅游資源外，也離不開旅行社在巨額購物回扣激勵下的帶動作用。在過去幾年，旅行社以低價團為幌子誘導游客購物和增加自費景點來攫取回扣的事件屢禁不絕，足以看出旅游回扣對于旅行社組團的激勵力度之大。因此，對于偏遠欠發達地區來說，若無法吸引到足夠的人流量，高票價的循環仍然難以改變。

5、討論

景區門票存在地域性差異的根本原因在于區域經濟發展差異，“邊緣”地區在全球化重構中只能選擇旅游業突圍，進而在發展旅游業上付出的成本要高于發達地區。而在現有稅收體制下，依靠正常的稅收收入無法彌補地方政府在旅游業上的財政支出，門票經濟在這樣的背景下誕生且將持續存在。是否能下一個判斷：只要“邊緣”地區仍以旅游業為單一主導產業，稅收制度得不到完善，景區門票的地域性差異就會持續存在。

中共中央和國務院于2018年9月發布的《關于完善促進消費體制機制  進一步激發居民消費潛力的若干意見》中提出要“完善財稅金融土地配套政策”，即：健全消費政策體系，進一步研究制定鼓勵和引導居民消費的政策。推動消費稅立法。推進個人所得稅改革，合理提高個人所得稅基本減除費用標準，適當增加專項附加扣除，逐步建立綜合和分類相結合的個人所得稅制度。落實好健康、養老、家政等生活性服務業的稅收優惠政策。進一步提升金融對促進消費的支持作用，鼓勵消費金融創新，規范發展消費信貸，把握好保持居民合理杠桿水平與消費信貸合理增長的關系。鼓勵保險公司在風險可控的前提下，為消費信貸提供融資增信支持。加大文化、旅游、體育、健康、養老、家政等領域用地政策落實力度。

其中，特別談到“推動消費稅立法”。消費稅立法會在一定程度上解決目前的高門票問題，更加調動地方政府發展旅游產業的積極性。可以預見，旅游在中國社會經濟發展中的作用會愈來愈大。

*本文來源：微信公眾號“旅游學刊”（ID：LYXK_TT），作者：保繼剛，原標題：《觀點與爭鳴 | 保繼剛：為什么西部景區門票價格居高不降?——門票地域性差異問題》。